【2006.11.13】论不服土地使用证的解决途径-法律日志

【2006.11.13】论不服土地使用证的解决途径
（站长原创文章　2006.10.7）

　　不服土地使用证争议案件在行政复议实践中十分常见。不服土地使用证案件是否属于复议前置，如何解决这类争议，对此，政府法制机构与人民法院在认识上经常产生歧义。因此，有必要对这一问题进行探讨。
　　一、不服土地使用证案件，不属于行政复议前置案件。
　　首先，从土地使用证的性质看，不服土地使用证受《中华人民共和国行政许可法》调整。土地使用证一般是通过初始登记取得。初始登记指对一宗地的使用权首次进行土地登记。行政机关颁发土地等自然资源的使用权证书的行为以及行政相对人领取有关土地等自然资源的使用权证书的初始登记，属于行政许可性质。行政许可是指行政机关根据公民、法人和其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的一种行政行为。行政许可作为一种行政管理制度，是行政机关在管理经济事务和社会事务中的一种事先控制手段，通常称它为“行政审批”。审批的形式多种多样，通过审批，有的得到一个许可证，有的得到一本执照，有的盖上印章或贴上许可标记。根据《中华人民共和国行政许可法》第十二条的规定，土地等有限自然资源的开发利用，可以设定行政许可。《中华人民共和国行政许可法》第八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”《中华人民共和国行政许可法》第七条还规定，公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。这是选择性的法律规定，公民、法人或其他组织对行政机关颁发、收回或注销土地使用证的行政行为不服，既可以提起行政诉讼，也可以提起行政复议。
　　其次，根据最高人民法院的司法解释，不服土地使用证不属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的调整范围。《最高人民法院关于适用<行政复议法>第三十条第一款有关问题的批复》（法释[2003]5号）规定：“根据行政复议法第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿产、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外”。批复中的“确认”是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。也就是说对双方争议的权属进行审查，给予确定、认可、证明并予以宣告的行政裁决行为。这种行为具有权源争议性。而土地登记发证行为只是一种行政许可行为，不具有权源争议性。行政裁决与行政许可是相似的具体行政行为，是既有联系又有区别的两个法律概念。两者最主要的区别是：行政裁决是在发生争议的情况下，对特定的法律事实、法律地位和法律关系进行的确定,简言之，是对行政相对人双方争议的权属等进行确权或确认。而行政许可则是准许行政相对人从事某种特定的活动，即获得过去没有的权利，是权利的赋予，换言之，是对行政相对人的申请进行审查、颁发准许证件的许可行为，它不一定是发生在双方争议的情况下。不服经由初始登记所取得的土地使用证件，是基于行政相对人的申请而给予的一种许可行为，而不是对原告与第三人双方权属发生争议后作出的确权决定，因此不属于行政裁决范畴，不属于《行政复议法》第三十条第一款的调整范围。
　　第三，《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（[2005]行他字第4号）（本答复全文见最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判》总第15集，法律出版社2005年10月版，第129页）对最高人民法院法释[2003]5号批复中的“确认”二字的含义做了进一步的明确：“是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。”根据这一解释，需要复议前置的并不是颁发自然资源权利证书这样的“确权”行为，而是行政机关就当事人间自然资源权属争议所作出的“确权”行为，实际上属于行政机关处理民事争议的行政裁决范畴。
　　二、需要注意的是，不服土地使用证提起行政复议的申请期限适用《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定，其中第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”第二款规定：“因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”即一般是应自知道具体行政行为之日起60日内提出；提起行政诉讼的起诉期限适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”即从知道或应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。
　　超过法定期限，就视为自动放弃权利，导致复议申请权或提起诉讼权利的丧失。行政复议申请期限和行政诉讼的起诉期限的立法目的，一是对行政管理相对人合法权益的保护，二是维护正常的行政管理秩序。
　　三、乡镇人民政府在处理土地权属争议案件过程中，当事人不服土地使用证的问题如何解决？
　　根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，乡镇人民政府有权处理个人之间、个人与单位之间的土地权属争议。土地权属争议案件属于复议前置案件，其中申请复议的土地权属争议案件数量占整个土地权属争议案件总量的比率也比较高。土地权属案件由乡镇人民政府处理，可以做到行政复议不出县（市），有利于矛盾化解在基层，有利于减少当事人经济支出和精力付出，也有利于减轻地级市人民政府的行政复议工作负担。乡镇人民政府处理土地权属争议案件过程中，往往会出现一方当事人不服行政机关颁发给另一方当事人的土地使用证的情形。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条的规定，土地权属凭证应由县级人民政府颁发。乡镇人民政府作出的土地权属处理决定认可土地使用证的话，并不违反法律规定。根据1997年4月12日《最高人民法院行政审判庭关于县人民政府颁发的宅基地使用证，乡人民政府能否撤销的答复》的规定：“县人民政府颁发的宅基地使用证，乡人民政府认定无效或予以撤销的行为，属于超越职权的性质。”如果乡镇人民政府经过调查，土地使用证确实存在事实或法律问题，应予收回或注销，并作出处理决定的话，就会产生处理决定依法不能成立的结果。这个是实践中比较困扰的问题，可以采取以下两种解决途径。
　　一种解决途径是，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定”，第（三）项规定：“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为”，其中第4目规定：“超越或者滥用职权的”，在行政复议阶段由县（市）人民政府作出复议决定，对乡镇人民政府超越职权的处理决定予以变更。一般来讲，行政复议机关行使变更权需要具备以下条件：（1）案件事实清楚、证据确凿。如果原具体行为所认定的事实不清，或证据不够充分，如果行政复议机关行使变更权，则势必要进行大量的调查取证，影响行政复议的效率，也不符合行政复议原则上采取的书面审查办法。（2）具体行政行为具有可变更的情形，主要是具体行政行为的内容明显不当的。变更决定可以视为撤销原具体行政行为和行政复议机关直接对原案件实体问题作出处理两个环节的结合。
　　第一种途径是我办多年来在处理不服土地使用证案件中采用的办法，也取得了司法机关的一定理解和支持。近期我办讨论并认为可以采取另外一种解决途径，即参照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条的规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”在乡镇人民政府处理阶段，经请示县政府同意收回或注销土地使用证，处理决定根据县政府的批复意见作出，收回或注销土地使用证。“经上级机关批准的具体行政行为”中的“批准”应作广义的理解，既包括经上级批准，也包括经上级机关同意或认可，还包括下级机关根据上级机关对其内部请示行为所作的批复等的情形。无论何种情形，均应以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。如果采取这种途径，可以避免乡镇人民政府作出超越职权的处理决定，县政府也不必因此再作出变更的行政复议决定，从而可以直接减轻县政府因当事人不服行政复议决定提起行政诉讼引发的出庭应诉负担。
　　四、人民法院应积极执行《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十一条的规定，在行政诉讼中一并审理民事案件。
　　行政机关对土地权属争议案件的处理，解决的是民事纠纷。如果在民事纠纷没有解决的情况下，将处理民事纠纷的行政机关作为被告告到人民法院，人民法院仅通过行政诉讼程序审查行政机关作出的有关裁决是否合法，这样处理，很容易造成将民事纠纷在司法机关和行政机关之间推来推去，解决不了当事人所关心的民事权益的保护问题，偏离了所要解决的核心问题即民事纠纷本身，徒增了问题的复杂性。人民法院应该采取切实措施，推进在行政诉讼中一并审理民事案件工作，为和谐社会做出努力。
　　《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》增设行政诉讼中一并审理民事案件的规定，主要是出于以下三点考虑：第一、方便当事人诉讼，节省诉讼成本；第二，提高行政审判效率，避免行政审判结果与民事审判结果的矛盾；第三，彻底解决纠纷（行政纠纷和民事纠纷），维护法律关系与社会秩序的稳定性。
　　行政诉讼中一并审理民事案件指的是，人民法院在审理行政案件的同时，对于引起该案件的行政争议有关的民事纠纷一并审理的诉讼活动。行政诉讼与一并审理民事案件的特点是：第一，民事诉讼的原告既可能是行政诉讼的原告，也可能不是行政诉讼的原告。具体包罗行政诉讼的原告、行政裁决中与原告地位相对的一方及与原告地位相同而未提起行政诉讼的当事人；第二，行政诉讼一并审理民事案件的被告不是行政诉讼的被告，而是民事争议的相对一方；第三，行政裁决所针对的民事争议包括权属纠纷（比如土地确权）和侵权纠纷（比如治安侵权案件）。
　　行政诉讼一并审理民事案件一般应具备的条件：第一，以行政诉讼案件成立为前提。第二、行政裁决引起两个不同的性质的争议，一方面引起了当事人对行政裁决不服，另一方面引起了新的民事纠纷或对原有的民事争议发生影响。需要注意的是，当事人仅要求人民法院撤销行政裁决而未同时要求人民法院重新确认民事关系的，不能在行政诉讼中将民事案件一并审理。第三，两个不同性质的诉讼请求之间具有内在的关联性。一是同一具体行政行为引起了行政和民事两个不同的争议和纠纷。二是民事纠纷的解决有待于行政争议的解决。第四，有关联的民事诉讼请求必须在行政诉讼的过程中提出（最高人民法院行政审判庭编《〈关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释〉释义》，中国城市出版社2000年版，第127－128页）。
　　通过以上探讨，期待能对行政复议工作实践有所帮助，有利于不服土地使用证纠纷的及时化解，进而稳定民事法律关系，促进社会经济发展。

——————————
　　○注：本文被评为焦作市人民政府法制办公室2006年度全市政府法制理论优秀论文。详情见《焦作市人民政府法制办公室关于表彰2006年度全市政府法制理论优秀论文和优秀组织单位的决定》（焦作市人民政府法制办公室文件，焦政法字[2006]39号，2006年11月6日）。