行政许可法知识讲座（无锡市人民政府法制办公室2004年6月30日）

行政许可法知识讲座
无锡市人民政府法制办公室
(2004年6月30日)

　　编者按:《中华人民共和国行政许可法》7月1日施行。为帮助全市公民、法人或其他组织了解熟悉这部法律的立法背景、基本原则和基本制度，保证其全面正确实施,我们根据国务院法制办公室主任曹康泰、副主任汪永清的专题辅导报告，整理编写了行政许可法知识讲座。讲座分六讲：第一讲，行政许可与行政许可法的立法背景；第二讲，行政许可的原则；第三讲，行政许可的设定制度；第四讲，行政许可的实施制度；第五讲，行政许可的监督检查和法律责任制度；第六讲，行政许可法对政府管理的影响。供学习参考。

第一讲行政许可与行政许可法的立法背景

　　行政许可，是行政机关重要的管理行为，行政许可法是规范政府行为的重要法律。为了帮助大家把握行政许可法所确立的基本原则、基本制度，首先对行政许可的概念、特征、性质、功能和行政许可法的立法背景作一介绍。
　　一、什么叫行政许可
　　行政许可就是我们通常所说的行政审批。通俗讲，就是老百姓想要办事，必须经行政机关点头，行政机关不点头，老百姓就不能办这件事，办了，就是违法，就要承担法律责任，这就是行政许可。
　　行政许可法第二条规定，“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”根据这一规定，行政许可具有四个方面的特征：
　　一是行政许可是行政机关依管理相对人申请作出的行政行为。行政许可属于依申请行政行为，以公民、法人或者其他组织的申请为起始。无申请即无许可。
　　二是行政许可是行政机关的管理性行政行为。管理性主要体现为行政机关作出行政许可的单方面性。因此，不具有管理性特征的行为，即使冠以审批、登记的名称，也不属于行政许可。比如，行政机关以出资人的身份对国有资产处置事项的审批，特别是随着国有资产管理体制的改革，由国有资产管理委员会履行出资人的职责后，这类审批行为不再具有行政许可的性质；行政机关为确认民事财产权利和民事关系的登记，如产权登记、抵押登记、特定身份登记等都不是行政许可。
　　三是行政许可是行政机关对社会的外部管理行为。行政许可法第3条规定：“有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不适用本法。”根据这个规定，行政许可是行政机关针对行政相对人的一种管理行为，是管理经济和社会事务的外部行为。行政机关对其他行政机关，包括党的机关、国家其他机关、人民团体等，或者对机关直接管理的事业单位，如教育行政部门直接管理的学校、文化行政部门直接管理的文艺团体、卫生行政部门直接管理的医疗单位等的人事、财务、外事等事项的审批，则属于内部管理行为，不属于行政许可。
　　四是行政许可是行政机关准予相对人从事特定活动的管理行为。实施行政许可的结果是，相对人获得了从事特定活动的权利或者资格。比如，开采矿山、从事律师职业。行政许可的对象是行政相对人所从事特定的活动，这种特定活动是法律、法规明确规定的。行政相对人从事法律、法规没有明确规定的一般性活动，则不需要行政机关许可，行政机关也无权进行许可。
　　二、行政许可的性质、功能
　　行政许可的性质。许可的本意是准许、允许。行政许可作为行政机关依法管理社会政治、经济、文化等各方面事务的一种事前控制手段，具有三个方面的本质属性：第一，老百姓从事某种特定活动的权利是自己固有的权利，行政机关对这种权利的限制只能依法进行，不能随意加以限制；第二，行政许可是行政机关对相对人是否符合法律、法规规定的权利资格和行使权利法定条件的审查核实，不是对相对人的授权，更不是高兴就给，不高兴就不给的一种施舍；第三，行政许可对行政机关来说不是一种可以随意处置的权利，而是一种必须履行的责任。行政机关有责任为许可申请人实现其权利提供相关服务。行政机关不履行这些职责，就是失职。
　　行政许可的功能。行政许可作为一项重要的行政权力和管理方式，对维护公民人身财产安全和公共利益，加强经济宏观管理，保护并合理分配有限资源等，都有重要作用要有效发挥行政许可的作用必须正确认识，把握行政许可的功能。行政许可主要有三种功能：
　　一是控制危险。这是行政许可最主要、最基本的功能。行政许可属于事前监督管理方式。主要是对可能发生的系统性问题提前设防，以从源头上控制某种危险的发生。
　　二是配置资源。在市场经济条件下，市场在资源配置方面发挥基础作用。但是，在有限资源领域，完全靠市场自发调节来配置资源，不仅会导致资源配置的严重不公，而且还会导致资源配置的低效率，形成垄断。因此，由政府通过许可的方式配置有限资源，已成为世界各国的通行做法。行政许可配置有限资源，要通过公开、公正、公平的方法，以达到配置资源的高效率，防止权力寻租。
　　三是证明或者提供某种信誉、信息。在纷繁复杂的经济、社会活动中，为了提供某种预期，需要政府以许可，通常是登记的方式，确立相对人的特定主体资格或者特定身份，使相对人获得合法从事涉及公众关系的经济、社会活动的某种能力，以此向社会证明或者提供信誉、信息，以公信于众，服务于民。
　　行政许可对行政机关而言，某一事项需要行政许可，意味着对该事项的监督关口前移，从而行政机关的责任也相应前移；行政许可对相对人而言，某一事项需要得到行政许可，则意味着该相对人在这一事项上比其他相对人要多承担一份义务，同时，在一些条件下也比其他相对人多一份权利。行政许可的功能是与行政机关履行责任和相对人履行义务的状况相联系的，如果行政机关不能很好地履行监督责任，以确保相对人履行义务，那么行政许可的功能就不可能真正实现。
　　三、行政许可法的立法背景
　　行政许可法从1996年开始起草，历时7年，先后经过国务院常务会议两次审议，九届全国人大常委会、十届全国人大常委会四次审议，于2003年8月27日通过，由胡锦涛主席签署公布，自2004年7月1日起施行。行政许可法制定时间之长，讨论次数之多，改动幅度之大，参与面之广，为我国近年来立法所罕见，引起了国内外的特别关注。行政许可法的出台有其深刻的时代背景。
　　背景之一：完善社会主义市场经济体制的客观要求。
　　我国已进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化进程的新的发展阶段。要保持经济持续快速健康发展，就必须按照生产力发展的要求，对生产关系和上层建筑进行必要的调整和改革，把体制、机制、制度创新摆在突出位置，进一步完善社会主义市场经济体制，充分发挥市场对资源配置的基础性作用，遵循经济规律，促进市场机制作用的有效发挥。行政许可作为一项重要的行政权力，对维护公共利益和社会秩序，促进经济社会和生态环境的协调发展，具有重要作用。同时，也还存在不少问题。主要表现在六个方面：一是，行政许可范围不清，行政许可事项过多。在某些领域，一讲行政管理，就是审批；二是行政许可的设定权不明确。设定行政许可的随意性很大，甚至县、市政府也用文件形式设定行政许可。一些地方和部门还利用行政许可搞地区封锁、行业垄断，妨碍统一市场的形成和公平竞争；三是行政许可环节多、周期长、手续繁琐，缺少必要的程序规范，群众办事情很难；四是重许可，轻监管或者只许可、不监管的现象比较普遍，市场进入很难，一旦进入后却又缺乏监管，实施行政许可后该管的事仍然没有管住、管好；五是利用行政许可乱收费，将行政许可作为权力“寻租”的手段，从一定意义上说，不规范的行政许可已经成为一个腐败源；六是行政机关实施行政许可，往往只有权力、没有责任，缺乏公开、有效的监督制约机制。过多、过滥的行政许可，限制了正常的市场竞争，增加了生产经营成本，成为阻碍生产力发展的严重体制障碍。因此迫切需要对行政许可行为依法进行规范。
　　背景之二：适应加入世贸组织新形势的需要。
　　我国已经成为世界贸易组织的成员，遵守规则、履行承诺是应尽的义务。按照世贸组织协定的要求和我国对外承诺，行政许可应当以透明和规范的方式实施，行政许可的条件和程序对贸易的限制不能超过必要的限度，中国工作组报告书对服务贸易的行政许可程序还提出了9条明确要求。一是许可条件以及有关政府主管机关对许可申请进行审查与作出决定的期限应当在实施前公布；二是申请人不经单独邀请即可提出行政许可申请；三是行政许可中的有关经费应当与处理行政许可申请所需的行政费用相当，除非该费用是通过拍卖或者招投标等竞争性方式确定的；四是政府主管机关收到行政许可申请后，应当告知当事人其申请材料是否完备，如申请材料不完备，应当明确告知当事人需要补正的内容，并给予其补正的机会；五是政府主管机关应当对所有行政许可申请及时作出审查决定；六是如行政许可申请未获批准，政府主管机关应当立即书面告知申请人未予批准的原因，申请人有权自行决定是否重新提出申请；七是准予行政许可后，政府主管机关应当立即书面通知当事人；八是如果专业人员需要通过考试才能获得某种许可，那么此种考试的举行应当有合理的时间间隔；九是我国在加入议定书第8条有关进出口许可程序中承诺，将公布所有负责授权或者审批进出口的机构的名单；进出口许可或者其他形式审批的程序、标准或者条件；实行招投标管理的产品的清单；禁止或者限制进出口听货物或者技术的清单及其日后的任何变动情况。这在客观上对行政许可法的出台提出了迫切要求。制定行政许可法，就是从法律上兑现和履行我国政府加入世贸组织的庄严承诺。
　　背景之三，转变政府职能，深化行政管理体制改革的迫切需要。
　　长期以来，我国行政管理体制存在四个方面的问题：一是政府管理的越位、缺位、错位并存，政企业不分，政事不分，政社不分。二是，管理方式落后、单一，重管理、轻服务，重事前审批、轻事后监管现象较为普遍。三是，政府组织机构及其权力配置不科学，机构臃肿、人浮于事。四是，权力与责任脱钩，有权无责现象严重；权力与利益挂钩，行政管理体制带有较明显的趋利特征。
　　行政许可作为一项重要的行政权力和行政管理方式，其弊端源于行政管理体制，又是行政管理体制上述弊端的集中反映。因此，抓住了行政许可制度改革，就抓住了行政管理体制改革的突破口。规范行政许可的设定和实施，对于深化行政许可制度改革，促进政府职能转变和行政管理体制改革都具有重要意义。
　　背景之四：从源头上预防和治理腐败的客观要求。
　　实践中，行政许可权过大、过滥，再加上实施行政许可的随意性和缺乏必要的监督制约，是产生腐败的土壤和条件。反对腐败，既要治标，更要治本。规范行政许可的设定和实施，依法对行政许可权进行有效的监督和制约，是遏制腐败的治本之策。
　　背景之五：建设法治政府的客观必然。
　　坚持依法行政，建设法治政府是建设社会主义政治文明的重要目标之一。法治国家作为先进的国家模式，要求社会是法治社会，政府是法治政府。依法治国作为一种治国方略，其目标是建设法治国家；依法行政作为政府权力配置和运作的基本准则，其目标应当是建设法治政府。按照建设法治政府的要求，政府应当是有限政府，做到“管其所管，放其所放”；政府运作应当公开、公正、便民；政府应当言而有信；政府应当能够负责、敢于负责。行政许可法的出台，正是适应了这样一个历史进程。
　　背景之六：巩固行政审批制度改革成果，推动行政审批制度改革深化的需要。
　　2000年以来，全国各地按照国务院的统一要求，大力推进行政审批制度改革，相继取消了一批行政审批项目。对保留下来的行政审批项目，一些部门和地方在建立规范的运作机制和加强监督制约等方面进行了积极探索。在审批手段和方法上，有的简化了手续，有的实行“一个窗口对外”。同时，积极发展电子政务，推行网上审批，最大限度地方便群众、方便企业、方便基层。但是，在行政审批制度改革中，也出现了“避重就轻、边减边增、为减而减、各行其是”的问题。解决这些问题，仅靠行政机关自身削减审批项目是远远不够的，必须要以法律的形式，确定改革的原则，明确改革的标准，强化各种监督措施和责任机制。

第二讲行政许可的原则

　　总结实践经验，借鉴国外好的做法，行政许可法遵循合法与合理、效能与便民、监督与责任原则的总体思路，把制度创新摆在突出位置，确立了行政许可必须遵循的七项原则。
　　一、合法原则
　　合法原则，就是设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。
　　合法原则对设定行政许可的基本要求是：（1）应当严格按照行政许可法规定的权限范围设定行政许可。根据行政许可法的规定，法律可以设定行政许可；尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可，必要时，国务院的决定也可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规、地方性法规的，因行政管理需要，确需立即实施行政许可的，省级人民政府规章可以设定临时性的行政许可；除此之外的其他规范性文件一律不得设定行政许可。违反这些规定，超越权限设定的行政许可一律无效。（2）应当严格按照行政许可法规定的设定行政许可的范围设立行政许可。有权设定行政许可的机关，不是对任何事项都可以设定行政许可，设定行政许可有范围限制。根据行政许可法的规定，设定行政许可的范围是：直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动需要按照法定条件予以批准的事项；有限自然资源的开发利用和有限公共资源的有效配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。对属于这六个方面的事项，如果通过公民、法人或者其他组织能够自主决定的，通过市场竞争机制能够有效调节的，通过行业组织或者中介机构能够自律管理的，通过行政机关采用事后监督及其他行政管理方式能够解决的，也可以不设定行政许可。（3）应当按照行政许可法确立的条件设定行政许可。按照行政许可法的规定，地方性法规和省级人民政府规章不得设定有关资格、资质的行政许可，不得设定企业登记及其前置性行政许可。（4）应当按照行政许可法和其他有关法律、行政法规的程序设定行政许可。行政许可法规定的设定行政许可的程序有：起草法律草案、法规草案和规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况；行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价。
　　合法原则对实施行政许可的基本要求是：（1）实施行政许可的主体及权限应当合法。行政许可法规定，行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施；法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在其法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。在我国，哪些行政机关或者组织可以作为行政许可的主体，各个主体的权限范围有多大，一般都有单行法律、法规规定。因此，实施行政许可应当严格依照这些法律、法规规定的权限范围，不得越权、不得滥用权力。（2）实施行政许可应当依照行政许可法和其他有关法律、法规和规章规定的条件。行政许可的本质主要表现为对公民、法人和其他组织是否符合法定权利资格和具备取得权利的条件的活动所给予的一种准许。从实践来看，实施行政许可的条件一般都是由单行法律、法规和规章规定，行政许可法对行政许可实施的条件作了原则性规定。严格按照这些条件实施行政许可，是确保行政许可合法、高效的关键。违反法定条件实施行政许可，构成实体上违法。针对由于法律、法规、规章对实施行政许可的条件规定不明确造成实施行政许可的随意性，行政许可法规定，设定行政许可，应当明确规定行政许可的实施条件。（3）实施行政许可应当严格依照行政许可法和其他法律、法规、规章规定的程序。行政许可法主要内容是行政许可程序，从行政许可的申请、受理、审查、决定，到行政许可的期限、变更、延续，都作了较详细的规定。单行法律、法规、规章也往往针对某一领域行政许可的特点规定了一些程序。所有这些程序性规定，都是实施行政许可必须遵循的法律规范。违反这些法律规范，就构成程序违法。
　　二、公开、公平、公正原则
　　公开的本意是不加隐蔽。行政法律制度上的公开通常是指国家行政机关某种活动或者行为过程和结果的公开，其本质是对公众知情权、参与权和监督权的保护。设定行政许可遵循公开原则的基本要求：一是，设定行政许可的过程应当是开放的，从设定行政许可的必要性、可行性到行政许可可能产生效果的评估，都要广泛听取意见，允许并鼓励公众评论，真正做到广集民意。二是，凡是行政许可的规定都必须公布，未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。实施行政许可遵循公开原则的基本要求：一是行政许可实施的主体要公开，谁有权实施哪些行政许可，应当让公众周知。二是行政许可实施的条件应该是规范的、明确的、公开的，不允许在行政许可的实施条件上搞“模糊战术”。三是行政许可实施的程序，包括申请、受理、审查、听证、决定、检查等程序都应当是具体、明确和公开的。四是行政许可的实施期限是公开的。五是行政机关作出的准予行政许可的决定，除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的情况外，应当予以公开，公众有权查阅。
　　公平、公正的本意是公平正直、没有偏私。行政法律制度上的公正、公平原则是合法原则的必要补充，其要求是，行政机关在履行职责、行使权力时，不仅在实体和程序上都要合法，而且还要合乎常理。设定和实施行政许可遵循公平、公正原则，要求平等地对待所有个人和组织，禁止搞身份上的不平等。根据行政许可法的规定，在设定行政许可时，不能对个人和组织因为地位、规模、经济条件、来自地区不同而规定不同的条件。在实施行政许可时，不能对符合法定条件或者标准的个人和组织实行歧视待遇，要做到一视同仁：（1）行政机关在对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人的重大利益的应当告知该利害关系人，申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩，行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利，申请人、利害关系人依法提出听证申请的，行政机关应当组织听证。（2）有数量限制的行政许可，两个或者两个以上申请人的申请均符合法定条件、标准的，原则上，行政机关应当根据受理行政许可申请的先后顺序作出准予行政许可的决定；对于特许事项，原则上应当通过招标、拍卖等公平竞争方式作出决定。（3）公民特定资格的许可依法需要通过国家考试的，行政机关应当依据国家考试的结果和其他法定条件作出行政许可决定；赋予法人或者其他组织特定资格、资质的，原则上，行政机关应当根据申请人的专业人员构成、技术条件、经营业绩和管理水平等的考核结果作出行政许可决定；对于核准事项，原则上，行政机关应根据检验、检测、检疫的结果作出行政许可决定。
　　三、便民原则
　　便民，就是公民、法人和其他组织在行政许可过程中能够廉价、便捷、迅速地申请并获得行政许可。便民是我国法律制度的重要价值取向，也是行政机关履行行政职责、行使行政权力应当恪守的基本准则。便民原则贯穿在行政许可法的全过程，包括设定行政许可和实施行政许可的各个环节。从这个意义上讲，便民原则是我们理解和把握行政许可法基本精神的一个重要着眼点。
　　根据便民原则，行政机关实施行政许可，应当做到：（1）行政许可依法需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确立一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定；行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理；经国务院批准，省级人民政府有权依法决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。（2）公民、法人或者其他组织申请行政许可，行政机关应当尽量提供方便，如提供符合法定要求的申请书格式文本，允许并鼓励申请人员通过信函、传真、电子数据交换等方式提出申请，将行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限及需要提交的全部材料的目录等在办公场所公示，当场更正申请材料中的错误，应当创造条件在网站上公布行政许可事项等。（3）对符合法定形式、材料齐全的申请，应当尽量当场受理，不得拖延。（4）应当严格在法定期限内作出行政许可决定或者办完有关事项。按照提高办事效率的要求，行政机关实施行政许可应当尽量往前赶，无论是受理、审查行政许可申请，还是到现场去检验、检测；无论是发现问题，还是处理问题，都要及时，都必须讲究效率。（5）提供优质服务。凡事都要从方便公民、法人和其他组织角度考虑，对自己能办到的事，或者能帮助申请人改正的一些文字错误，就不要嫌麻烦，更不要刁难申请人。总之，要处处、事事、时时为老百姓、为申请人着想，这样才符合便民原则，合乎行政机关及其工作人员的本分。
　　四、救济原则
　　救济，是指公民、法人或者其他组织认为行政机关实施行政许可致使其合法权益受到损害时，请求国家予以补救的制度。行政许可法规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。”
　　陈述权是有条有理地说出自己观点的权利；申辩权是申述理由、加以辩解的权利。陈述权、申辩权都是一种说话的权利，属于言论和表达自由范畴，是一项宪法性权利。救济权是公民、法人和其他组织不服行政许可，有权依法申请行政复议、提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。救济权是对行政机关行政许可权的一种平衡。
　　根据行政许可法的规定，行政机关实施行政许可，应当做到：（1）在实施行政许可的各个环节，都应当保护公民、法人和其他组织的陈述权、申辩权。也就是说，无论是在申请的提出、申请受理或者审查，还是在决定的作出或者监督检查过程中，只要是公民、法人和其他组织有话要说，行政机关都要允许，并认真听取意见。（2）对依法需要听证的事项，必须依法告知申请人、利害关系人享有听证的权利并依法举行听证。听证必须允许申请人、利害关系人申辩和质证。（3）公民、法人和其他组织对行政许可不服申请行政复议或者提起行政诉讼，行政机关应当积极参加行政复议或者行政诉讼；因违法实施行政许可造成公民、法人和其他组织损害的，应当依法承担赔偿责任。
　　五、信赖保护原则
　　信赖保护原则二战后在联邦德国首先得到发展，现已成为许多国家行政法的一项重要原则。借鉴国外经验，行政许可法确立了信赖保护原则。行政许可法第8条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可决定所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”
　　行政许可法确立的信赖保护原则的基本内涵是：（1）公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可，是正当的合理信赖，应当受到法律保护，除非法律、法规有明确规定的外，行政机关不得撤销或者变更已生效的行政许可。否则，行政机关撤销、变更已生效的行政许可行为就是违法。法律、法规规定可以撤销、变更已生效行政许可的情形，主要是指因行政机关违法实施行政许可或者申请人以违法手段获取行政许可的情形，包括滥用职权、玩忽职守或者超越职权作出准予行政许可决定的、对不具备申请资格的或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的。但是，撤销行政许可可能对公共利益有重大损害的，不得撤销；确需撤销的，被许可人由此造成的损失，行政机关应当依法予以赔偿。（2）行政机关和申请人、被许可人都没有过错，而是因客观原因，行政机关为了公共利益的需要，可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。这种客观原因主要有两种情形：一是，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，使行政许可事项不再被允许。比如，在某些保护区，建房依法需要事先取得许可，后来通过修改法律规范扩大了保护区的范围，那么原来依法取得的行政许可就可以变更或者撤回。二是，行政许可所依据的客观情况发生重大变化。比如，张某经批准在某处建房，后经地质调查，此处是地质灾害易发地带，行政机关为了公共安全，也为了保护张某的利益，就可以依法撤回或者变更原行政许可，并拆除张某的房屋。（3）行政机关依法变更或者撤回已经生效的行政许可造成公民、法人或者其他组织财产损失的，应当依法予以补偿。这种补偿是对损益的弥补，不是惩罚性的。目前，我国对因这种情况造成老百姓损失的，通常政府要给予补偿，有些行政法规对此也作了规定。比如，《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》对土地补偿费和安置补助费作了规定。
　　行政许可法的规定，标志着信赖保护原则在我国法律中得到了确认，具有十分重要的意义。有利于行政机关及其工作人员树立诚信意识；有利于相对人形成对法律的信仰；有利于行政机关行使行政许可权更加谨慎、理性，更加注意保护相对人的合法权益。
　　六、行政许可不得转让原则
　　行政许可不得转让，是指除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的行政许可外，其他行政许可不得转让。
　　行政许可能否转让，涉及对不同行政许可性质和功能的分析和判断。转让一般包括继承和买卖，其基本要求是事项和主体能够在实质上相分离。普通许可、认可、核准和登记这四种行政许可的性质都是准予特定的人从事符合法定条件的活动主体和对象不可分离。比如，资格资质认可是与个人的能力相联系的，是一种身份许可，是不能继承、买卖的。特许是一种权利许可，同其他许多权利一样，它具有可转让的特性。因此，行政许可法第九条规定，依法取得的行政许可，除法律、法规依照法定条件和程序可以转让外，不得转让。至于哪些行政许可可以转让，依照什么条件和程序转让，由单行法律、法规规定。如果单行法律、法规没有规定允许转让，被许可人擅自转让行政许可的，被许可人应受行政处罚，构成犯罪的，还要依法追究刑事责任。
　　七、监督原则
　　监督原则，是指行政机关应当依法加强对行政机关实施行政许可和从事行政许可事项活动的监督。
　　根据行政许可法的规定，行政许可的监督包括两个方面：一是行政机关内部的监督；二是行政机关对相对人的监督。
　　上级行政机关对下级行政机关、政府对政府部门的领导权，主要表现为一种层级监督权。行政许可作为一项重要的行政权，县级以上人民政府应当加强对行政机关实施行政许可的监督检查。行政许可法对行政许可的设定和规定权，对实施行政许可的各个环节，对行政许可的收费管理等，都作了明确的规定，所有这些规定，都是县级以上人民政府对行政许可实施监督的依据，只有把这些规定落实好，执行好，行政许可法才算得上真正的贯彻执行。同时，县级以上人民政府应当建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度，结合本级地方的实际，把行政许可法的一系列规定具体化。这些制度包括对设定行政许可的监督制度对规范性文件规定行政许可的监督制度，对行政许可主体的管理制度，行政许可申请的受理、审查制度，行政许可决定制度以及违反行政许可法的责任追究制度等。
　　县级以上人民政府的法制机构要在政府执行监督职责方面发挥参谋、助手作用，加强对这些监督制度的研究、起草工作，按照政府的统一部署，具体组织对行政许可的监督检查工作。
　　实施行政许可的行政机关，对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动进行有效监督，是行政许可权的重要组成部分。从行政许可的功能来看，某一事项需要行政许可，或者要控制该事项的危险性，或者是要进行资源的有效配置。无论是控制危险性，还是配置资源，都意味着被许可人比其他人要多履行一些义务。也就是说申请人申请行政许可，意味着他承诺承担由取得行政许可而产生的义务。被许可人能否真履行自己的义务，从制度上来说，就要求实施行政许可的行政机关对被许可人从事许可事项的活动情况进行监督检查。行政许可法确定了“谁许可、谁监督”的原则，设专章规定了行政机关对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动进行监督的制度。同时，实施行政许可的行政机关不仅要加强对被许可人的监督，也要加强对其他公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动的监督。比如，开设“网吧”的，实施行政许可的机关也负有监督责任，因监督不力导致危险发生的，实施行政许可的行政机关同样应当负法律责任。

第三讲行政许可的设定制度

　　行政许可的设定，是指有关国家机关依照法定权限、范围创设行政许可的行为。它属于立法行为。行政许可设定的实质，是哪一级国家机关有权通过什么形式设定行政许可，哪些事项可以设定行政许可，哪些事项不能设定行政许可。经反复研究论证，针对行政许可实践中存在的行政许可范围不清、设定权限不明确的问题，行政许可法明确规定了行政许可的设定范围、设定权限和设定规则。
　　一、行政许可的设定范围
　　明确行政许可的设定范围，是行政许可法需要解决的重要问题之一。所谓行政许可的设定范围，就是根据设定行政许可应当遵循的价值取向，确定在立法上什么事项可以设定行政许可，什么事项不能设定行政许可。解决这个问题，必须妥善处理政府管理与公民、法人或者其他组织自主决定的关系，政府管理与市场竞争机制的关系，政府管理与社会自律的关系，行政许可方式与其他行政管理方式的关系等。因此，行政许可法按照设定行政许可应当遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会循序促进经济、社会和生态环境协调发展的基本要求，对设定行政许可的范围作了两个方面的规定。
　　第一，可以设定行政许可的事项范围。根据行政许可事项的性质、功能和适用程序，行政许可法规定以下六类事项可以设定行政许可：
　　一是，直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动需要按照法定条件予批准的事项。比如，有关集会游行示威、爆炸物品生产运输经营等直接关系国家安全、公共安全的活动；银行、保险、证券等基于高度社会信用的行业的市场准入和法定经营活动；利用财政资金或者由政府担保的外国政府、国际组织贷款的投资项目和涉及产业布局、需要实施宏观调控的投资项目；药品、食品等直接关系人身健康、生命财产安全的产品、物品的生产、经营等活动。这类许可事项一般称之为“普通许可”，其特征是：对从事这类活动法律并不禁止，但必须符合法定条件；一般没有数量限制；设定许可的目的主要是防范危险和保障安全；这类许可与被许可人的自身条件有关，一般不能转让。
　　二是，有限自然资源开发利用公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项。比如，国有土地使用权的出让、无线电频谱的分配等。这类许可事项一般称之为“特许”，其特征是：一般都有数量限制；申请人取得许可应当依法支付一定的费用；这类许可可以依法转让。
　　三是，提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具有特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项。比如，律师、会计师、医师、建筑施工企业、医院等职业、行业的资质、资格。这类许可事项一般称之为“认可”，其特征是：从事这类职业往往需要具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能；一般要通过考试、考核并根据考试、考核结果由行政机关决定是否给予认可；一般没有数量限制；这类许可与申请人的身份密切联系，不能转让。
　　四是，直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式审定有关设备、设施、产品、物品是否符合技术标准、技术规范的事项。这类许可事项一般称之为“核准”，其特征为：许可的依据主要是技术性、专业性的；一般要根据实地验收、检测作出许可决定；没有数量限制；这类许可与许可事项的自身条件有关，不能转让。
　　五是，企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项。这类许可事项称为“登记”，其特征是：未经登记就没有从事某种活动的主体资格；一般没有数量限制；这类许可不能转让。
　　六是，法律、行政法规规定的其他事项。也就是说，法律、行政法规可以对上述五类事项以外的其他事项设定行政许可。
　　第二，可以不设定行政许可的事项范围。行政许可法规定，在可以设定许可的事项中通过下列方式能够予以解决的，可以不设行政许可：
　　一是，公民、法人或者其他组织能够自主决定的。只要是作为社会成员的公民、法人或者其他组织能够自主决定的事情，都应该留给他们自己去做主，不仅政府不要去干预，自律组织也不要去干预。这应当成为现代政治文明的一个标准。诸如家庭雇请保姆、企业负责人聘用秘书之类的事项，都是完全能够自主处理好的事情，就没有必要由政府去管理。
　　二是，市场竞争机制能够有效调节的。在社会主义市场经济体制下应当充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，凡是市场竞争机制能够解决的问题，政府就不要用行政许可的方式去管理。
　　三是，行业组织或者中介机构能够自律管理的。自律管理一般成本比较低、效率比较高。随着社会主义市场经济体制的完善，现行的许多资质资格的许可、产品质量的许可等，将退出行政许可的范围，由行业组织或者中介机构的自律管理来替代。
　　四是，行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。行政管理的方式多种多样。行政许可作为一种事前监督管理的方式，其主观性强，运作成本高、风险大。因此，即使需要政府管理的事项，也应当优先考虑采取事后监督管理的方式。
　　二、行政许可的设定权
　　行政许可的设定权，是指哪一级国家机关有权设定行政许可、以何种形式设定行政许可、设定行政许可有哪些限制以及设定行政许可需要遵循哪些原则。它属于立法行为的范畴。这是行政许可法需要解决的又一个重要问题。经过反复研究论证，行政许可法对此从四个方面作了规定：
　　第一，行政许可的设定主体，就是有权设定行政许可的国家机关。行政许可法规定，全国人大及其常委会，国务院，省、自治区、直辖市人大及其常委会，省、自治区、直辖市人民政府，依照行政许可法规定的权限可以设定行政许可。其他国家机关，包括国务院部门，一律无权设定行政许可。
　　第二，行政许可的设定形式，就是什么样的规范性文件才能设定行政许可。行政许可法规定，法律、行政法规，国务院的决定，地方性法规，省、自治区、直辖市人民政府规章，在行政许可法规定的权限范围内可以设定行政许可；其他规范性文件，包括国务院部门规章和较大市人民政府规章，一律不得设定行政许可。
　　第三，行政许可设定权限。行政许可法对设定行政许可的权限作了三个方面的规定：一是凡行政许可法规定可以设定行政许可的事项，法律都可以设定行政许可。二是对可以设定行政许可的事项，尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。必要时，国务院可以通过发布决定的方式设定行政许可，实施后，除临时性行政许可事项外，应当及时提请全国人大及其常委会制定法律，或者自行制定行政法规。三是，对于可以设定行政许可的事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规，因行政管理需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府可以设定临时性的行政许可。临时性行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人大及其党委会制定地方性法规。但是，地方性法规、省级政府规章不得设定应当由国家统一确定的有关公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可，不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。
　　三、设定行政许可应当遵循的规则。
　　为了提高设定行政许可的合理性、可行性，行政许可法规定设定行政许可必须遵循下列规则：
　　一是，设定行政许可，应当明确规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限。
　　二是，起草法律草案、法规草案和省级人民政府规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。
　　三是，行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价，对于随着形势的发展不再需要实施行政许可的，应当对设定该行政许可的规定及时予以修改或者废止。

第四讲行政许可的实施制度

　　行政许可的实施，是指国家行政机关和有关组织依法为公民、法人或者其他组织具体办理行政许可的行为。这是重要的行政执法行为。针对行政许可实践中存在的行政许可实施主体比较混乱、缺乏程序约束以及实施行政许可乱收费等问题，行政许可法对实施行政许可的主体、程序以及费用等作了明确规定。
　　一、实施行政许可的主体
　　行政许可作为一项重要的行政权力，原则上只能由行政机关实施。因此，行政许可法规定，行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。同时，从我国目前的实际情况出发，行政许可法又作了两点补充规定。一是法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可；二是行政机关在其职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。
　　另外，为了方便群众，提高行政效率，根据行政管理体制改革的精神，行政许可法对行政许可的实施体制还作了三个方面的规定：
　　一是相对集中行政许可权。就是经国务院批准，省、自治、区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。二是“一个窗口”对外。就是行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。三是统一办理、联合办理或者集中办理。行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。
　　二、实施行政许可的程序
　　行政程序是保证行政权力正确行使的关键。行政许可法按照公开、效能与便民的原则，对行政许可的申请、受理、审查、决定等程序和时限作了明确规定。归纳起来，主要是两个方面：
　　一是，有关方便申请人的程序。比如，规定申请人可以通过信函、电报、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出申请，不必事事都亲自到行政机关去申请；行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示，便于申请人查询；申请人对公示内容有疑问的，行政机关应当给说明、解释，并提供准确、可靠的信息；等等。
　　二是，有关确保行政机关及时、公正地办理行政许可的程序。比如，规定行政机关在对行政许可申请进行审查时，如果发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知利害关系人，并听取申请人、利害关系人的意见；对涉及公共利益关系的重大行政许可事项或者直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的行政许可事项，在作出决定之前依法需要听证的，应当举行听证，并根据听证笔录作出行政许可决定；行政机关应当自受理申请之日起20日内作出行政许可决定；行政机关作出的准予行政许可的决定应当公开，公众有权查阅；等等。
　　此外，行政许可法还针对不同种类的行政许可的特点，规定了相应的特别程序，比如：规定对有限自然资源开发利用等赋予特定权利的行政许可，应当通过招标、拍卖等公平竞争方式作出决定；对赋予公民特定资格（律师、医师等）的行政许可，依法应当举行国家考试的，行政机关必须根据考试成绩和其他法定条件作出行政许可决定；等等。
　　三、实施行政许可的费用
　　针对行政机关利用行政许可乱收费的问题，行政许可法规定，行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查不得收取任何费用，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。行政机关提供行政许可申请书格式文本，不得收费。即使按照法律、行政法规规定要收取费用的，也要按照公布的法定项目和标准收取费用，所收取的费用必须全部上缴国库，任何机关或个人不得以任何形式截留、挪用，私分或者变相私分。财政部门不得以任何形式向行政机关返还或者变相返还实施行政许可所收取的费用。

第五讲行政许可的监督检查与法律责任制度

　　针对行政许可实践中存在的行政许可实施机关重许可、轻监管或者只许可、不监管，不该准予许可的乱许可或者该许可的又不许可等问题，行政许可法确立了行政许可的监督检查与法律责任制度。
　　一、行政许可的监督检查制度。
　　行政许可法规定，上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查，及时纠正行政许可实施中的违法行为。同时，针对一些行政机关重事前审批、轻事后监督的现象，行政许可法着重对实施行政许可之后的监督检查作了四个方面的规定：
　　一是，书面监督检查制度。行政机关对被许可人的监督，原则上应当采取书面监督的方式，就是通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料，履行监督责任。这样既可以保证监督的效果，又可以防止监督扰民、增加企业负担。行政许可法还规定行政机关应当将监督检查情况和处理结果的记录签字归档，供公众查阅。这对增强行政机关工作人员的责任心，促进被许可人诚实守信具有重要作用。
　　二是，实地监督检查制度。行政机关对于通过书面监督方式难以达到监督效果，需要进行实地检查、核验、检测的，应当进行实地检测。比如，行政许可法规定，行政机关可以对被许可人生产经营的产品依法进行抽样检查、检验、检测，对其生产经营场所依法进行实地检查。
　　三是，属地管辖制度。一般来说，作出行政许可决定的行政机关负有对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查的责任，也就是通常所说的：“谁审批、谁负责、谁监管”。但是，如果被许可人在作出许可决定的行政机关管辖区域外从事行政许可事项活动，作出许可决定的行政机关就不便对其直接进行监督。行政许可法针对这种情况明确规定，被许可人在作出行政许可决定的行政机关管辖区域外违法从事行政许可事项活动的，违法行为发生地的有关行政机关应当依法查处，并将被许可人的违法事实、处理结果抄告作出行政许可决定的行政机关。
　　四是，举报制度。个人和组织发现违法从事行政许可事项的活动，有权向行政机关举报，行政机关应当及时核实、处理。
　　二、行政许可的法律责任制度。
　　行政许可法规定了两个方面的法律责任，一是行政机关违法设定和实施行政许可的法律责任；二是管理相对人违法取得许可和违法从事行政许可活动的法律责任。
　　（一）行政机关的法律责任。
　　行政许可法按照权责一致的原则，对行政机关违法设定、实施行政许可的行为规定了严格的法律责任，主要有三个方面：
　　一是，违法设定行政许可的法律责任。行政机关违法设定行政许可的，有关机关应当责令设定该行政许可的机关改正，或者依法予以撤销。
　　二是，违法实施行政许可的法律责任。行政许可法规定：对于行政机关违反法定程序实施行政许可；办理行政许可、实施监督检查，索取、收受他人财物或者谋取其他利益；违反法定条件实施行政许可，该许可的不许可，对不该许可的乱许可；违反规定乱收费等违法行为，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。同时，行政许可法还规定，行政机关违法实施行政许可，给当事人的合法权益造成损失的，还应当依法承担赔偿责任。
　　三是，实施许可后不履行监督职责的法律责任。行政机关不依法履行监督职责或者监督不力，造成严重后果的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　（二）管理相对人的法律责任
　　行政许可法从四个方面规定了行政管理相对人对违法申请和从事行政许可活动的法律责任：
　　一是行政许可申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行政许可的，行政机关不予受理或者不予行政许可，并给予警告；行政许可申请属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在一年内不得再次申请该行政许可。
　　二是被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当依法给予行政处罚；取得的行政许可属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在三年内不得再次申请该行政许可；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　三是被许可人涂改、倒卖、出租、出借行政许可证件，或者以其他形式非法转让行政许可的；超越行政许可范围进行活动的；向负责监督检查的行政机关隐瞒有关情况、提供虚假材料或者拒绝提供反映其活动情况的真实材料的；法律、法规、规章规定的其他违法行为的，行政机关应当依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　四是公民、法人或者其他组织未经行政许可，擅自从事依法应当取得行政许可的活动的，行政机关应当依法采取措施予以制止，并依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六讲行政许可法对政府管理的影响

　　行政许可法是一部规范政府行为的重要法律。这部法律的贯彻实施，将对政府管理工作产生重大而深远的影响。这种影响主要体现在三个方面：
　　一、贯彻实施行政许可法，将促进政府管理理念的更新
　　思想是行动的先导。从一定意义上说，政府的管理理念对政府的管理方式和政府职能转变具有决定性的意义。行政许可法的颁布施行，有利于进一步转变传统的管理理念和思维方式，树立适应建立完善的社会主义市场经济体制的现代管理理念，最重要的应当进一步树立四个管理理念：
　　（一）以民为本的管理理念
　　以民为本的行政管理理念，是人民主权原则在政府管理中的根本体现。人民群众对政府的认同、支持和拥护是政府合法性的来源和基础，也是我们各项事业取得成功的保证。从根本上讲，人民满意不满意、人民高兴不高兴、人民答应不答应，是判断政府管理是否成功、是否有效的标准。树立以民为本的管理理念，意味着政府管理要从以往的管制型转变为现代的服务型。政府的全部工作要以保障公民的基本权利、促进公民权利的实现为根本出发点和落脚点，要倾听公民的呼声，为公民参与和救济等方面权利的实现提供必要的途径。
　　以民为本的理念，实质上就是民主行政的理念。行政许可法的颁布实施，使得民主行政的内涵增添了许多新的内容。比如，在行政许可的设定方面，行政许可法规定，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况；公民、法人或者其他组织可以向行政许可的设定机关和实施机关就行政许可的设定提出意见和建议，等等。在行政许可的实施方面，从行政许可的申请、受理到审查、决定等环节以及期限都明确规定了方便申请人的制度和措施，并对听证作出专门规定。这些规定，都体现了民主行政的新内涵。这表明，民主行政不仅是在目的上要为人民服务，更重要的是在过程上要让人民参与行政。同时，也使得民主行政进入了制度化的阶段。这就要求政府必须进一步树立以民为本的管理理念，在工作中真正做到情为民所系、权为民所用、利为民所谋。
　　（二）公开透明的管理理念
　　民主行政，是以透明和开放为基本特征的。从民主行政的角度来看，知情权是公民的基本权利，也是公民其他权利能否得到保证和实现的一个基本前提。政府部门掌握着大量的信息资源，如果这些信息资源被社会充分、有效的利用，无疑会创造出更多的社会财富。同时，政府信息公开和透明也是公民监督政府的一个有效途径和措施。
　　我国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”根据这样的宪法原则，国家机关应当采取各种措施保障广大人民群众对于国家的法律、法规、政策和措施以及重大社会事件等信息及时了解和掌握，只有这样才能真正实现人民依法管理国家事务、管理经济和文化事业以及管理社会事务的基本权利。当然，公开、透明并不是要求所有的政府信息都公之于众。对于那些涉及国家重大利益和安全信息，不但政府机关要严格依法保密，而且每个公民都有依法保密的义务，这也是各国的惯例。在政府工作中进一步树立公开透明的管理理念，不仅仅是改进工作作风的需要，更重要的是保障宪法规定的人民当家作主权利的基础和前提。
　　“阳光是最好的防腐剂”。目前，公开透明原则已经成为现代行政领域中的一条重要原则，成为防止公共权力滥用、保护公民合法权益的有力武器。行政许可法充分体现了这一重要原则，因此，学习贯彻行政许可法，就必须切实树立公开透明的管理理念，提高政府工作的理性化水平。
　　3、诚实信用的管理理念
　　党的十六届三中全会指出，形成以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用制度是建设现代市场体系的必要条件。社会信用建设，政府守信尤为重要。实行信赖保护原则，建设诚信政府，既是从形式法治走向实质法治的需要，也是民主与法治相互渗透交融的结果。市场经济应当是信用经济，一个信用缺失的政府无论如何是无法建立起完善的市场经济体制的。政府是否真正依法行政、诚实守信、加强监管、优质服务，直接对一个地区诚信风气的形成有着决定性的影响。
　　树立诚实信用的管理理念，其本质就是为经济发展创造良好的信用环境。在新形势下促进经济发展，最关键的是要创造一个良好的投资环境，从一定意义上来说，环境是第一竞争力，良好的投资环境是最基本的竞争优势。而良好的投资环境能不能形成，起决定作用的是政府讲不讲诚信。行政行为缺乏稳定性和可预期性，不仅降低了政府的公信力，背离了政府管理目标，而且损害了行政效率，影响了政府的权威和形象。它所带来的损失不仅是短期内的，更是长远的信誉损失。行政许可法确立了信赖保护原则及相应的制度、措施。贯彻实施行政许可法，就是要增强行政机关的信用意识，树立诚实信用的管理理念，加快政府信用建设。
　　（四）权责一致的管理理念
　　长期以来，在行政管理实践中，权力与责任脱钩，有权无责现象较为普遍；权力与利益挂钩，某些方面的行政管理带有较明显的趋利性特征。在现代法治社会，有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿，是依法行政的基本要求。行政机关行使权力的过程，同时也是履行职责的过程；有多大的权力，就应该承担多大的责任；没有无权力的责任，也没有无责任的权力。行政许可法按照权责一致的原则，对行政机关违法设定、实施行政许可以及实施许可后不履行监督职责都规定了严格的法律责任，并明确规定由此造成公民、法人和其他组织利益损害的，要依法承担赔偿责任，这对于进一步树立权责一致的管理理念，建设责任政府意义重大。
　　二、贯彻实施行政许可法，将促进政府管理方式的创新
　　我国传统的行政管理方式，主要是以权力导向型管理为特征的。这种管理方式是在长期的计划经济条件下形成的，体现了政府全能主义和权力本位思想，政府处于社会的中心，对社会和经济生活进行大一统式的管理。这种管理是一种直接的、微观的、权力无限式的管理方式，是一种高度集权、政企不分、政事不分、政社不分的管理方式。这种传统的管理方式，在我国经济和社会的发展过程中曾发挥过重要的作用。然而，在当前我国建立完善的社会主义市场经济体制和加入世贸组织的新形势下，这种管理方式的弊端就越来越显现出来。它容易导致政府机构的膨胀和社会功能的萎缩，阻碍了市场机制的发育和企业活力的发展，容易滋生腐败现象和官僚作风，加大了经济运行的成本，降低了经济运行的效率，有些方面已成为生产力发展的主要障碍。而过多、过滥的行政许可，正是这种传统管理方式的集中体现。
　　在市场经济条件下，行政管理方式应当由权力导向型向规则导向型转变规则导向型的管理方式，其优点是比较稳定、规范，有预期性，而且形式多样。其具体要求是：在直接管理和间接管理之间，重要间接管理；在静态管理和动态管理之间，重在动态管理；在事前管理与事后监督之间，重在事后监督；在管理与服务之间，强调服务。
　　按照行政许可法的规定，行政机关在对经济、社会事务的管理方面，只要通过公民、法人或者其他组织自主决定、市场竞争机制、社会自律管理以及事后监督等能够解决的事项，就不要实行行政许可。这就是说在社会主义市场经济条件下，行政许可作为一种重要的行政管理方式，应当是行政机关不得已而为之的选择。各级政府要根据十六届三中全会的精神，结合行政许可法的规定，研究制定推进政府管理创新的方案、措施、办法。一方面，按照行政许可法的规定，继续下决心取消一批行政许可事项，真正把政府不该管的事交给企业、市场、行业组织和中介机构，减少政府不必要的事前审批。另一方面，需要研究建立和完善适应社会主义市场经济体制的新的行政管理方式、机制，在继续加强政府经济调节和市场监管职能的同时，更加注重政府的社会管理、公共服务职能，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。对应当由政府管理同时又不宜实施行政许可的事项，要认真研究取消行政许可后加强后续监管的措施、方法，不能因取消行政许可出现行政管理上的“真空”；对需要继续实施行政许可的事项，也要认真研究如何建立监督制约机制，规范行政许可行为、强化对行政许可的监督检查，把事前行政许可与事后严格监管有机地统一起来，确保把该政府管的事真正管住、管好，切实提高政府行政管理的效能。
　　三、贯彻实施行政许可法，将促进政府职能的根本性转变
　　加快转变政府职能，建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，是十六届三中全会提出的重要改革任务，是新世纪、新阶段完善社会主义市场经济体制的内在要求，也是全面建设小康社会的客观需要。
　　在社会主义经济体制框架中，企业制度、市场机制和政府管理体制是三个最重要的组成部分。企业制度是市场经济的微观基础，是创造财富和形成竞争力的源泉；市场机制是配置资源、调节供求、优化结构的基本方式；政府是维护公平竞争、保障经济主体合法权益、保持经济和社会稳定的制度建设者和保护者。企业制度、市场机制和政府管理体制相互支撑、相互补充、制约和促进，三者的协调关系和改革的均衡推进，决定着整个新体制的质量和效率。改革20多年来，我们在现代企业制度建设、市场建设和政府行政管理体制改革方面都取得了重大进展。但从总体上看，政府行政管理体制改革的速度滞后于企业改革和市场体系建设。与企业改革和市场机制发育的要求相比，政府行政管理体制与职能仍然存在着明显的不适应，比如：在发展观念上，存在着重经济增长，轻社会发展，忽视经济与社会全面、协调发展的偏向；在政府职能上，直接干预市场较多，项目审批职能较多，战略导向和创造外部环境的职能相对薄弱；在组织机构上，纵向管理层多，横向部门之间相互分割和掣肘现象普遍存在，管理成本高，效率低；在约束和激励机制上，有些责任不明确，存在权力与利益挂钩、权力与责任脱钩的现象，约束和激励机制不健全；在决策方法上，公众参与度和透明度有待进一步提高，应对突出事件的机制亟待建立；在工作作风上，存在重管理轻服务现象；官僚主义、形式主义、弄虚作假等不正之风和个别腐败行为的影响比较恶劣。解决这些问题的根本出路，在于加快政府职能转变和深化行政管理体制改革。
　　行政许可法通过确立行政许可的基本原则，明确设定行政许可的事项范围，规定了什么事项可以设定行政许可，什么事项不可以设定行政许可。在政府管理与公民、法人或者其他组织自主决定的关系上，确立了公民、法人或者其他组织自主决定优先的原则；在政府管理与市场竞争的关系上，确立了市场优先的原则；在政府管理与社会自律的关系上，确立了社会自律优先的原则。这些制度和原则要求我们必须下大力气解决政府的行政权力对社会经济生活和公民个人生活干预过度的问题，培育社会自律机制，发挥行业组织、中介机构在社会生活中的作用；同时，又要解决在某些方面管理不到位的问题。从根本上促进政府职能转变，使政府职能切实转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来。经过努力，使政府行为真正实现法律化、规范化、理性化，把各级政府建成比较完善的法治政府。
　　党的十六大提出全面建设小康社会的宏伟目标，要求抓住本世纪头20年的战略机遇期，集中力量，全面建设惠及十几亿人口的小康社会，使我国经济更加发展，民主更加健全，科技更加进步，文化更加繁荣，社会更加和谐，人民生活更加殷实。从我国目前低水平、不全面和发展很不平衡的小康跨向高水平的小康，是我国又一次伟大的社会变革，也是政府依法行政水平和管理服务能力的重大考验。面对前进道路上一系列可预见和不可预见的变化，各级政府要按照十六大精神和十六届三中全会提出的改革要求，以贯彻实施行政许可法为契机，进一步更新观念，树立科学的发展观和新的政绩观，坚持以人为本，更加主动地转变政府职能，提高依法行政的能力和水平，以更好地承担起全面建设小康社会的重大历史责任。